Формирование законодательной и нормативно-правовой базы Ханты-Мансийского автономного округа неразрывно связано с этапами становления и развития Системы управления ресурсами (в дальнейшем — СУР). Создание в 1992-1993 гг. СУР явилось ответом органов власти автономного округа на изменившееся природоресурсное законодательство, перераспределение полномочий и функций государственного управления между федеральным и региональным уровнем, введение нового порядка предоставления прав на пользование недрами путем принятия совместных решений федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации.

Принятие Закона Российской Федерации «О недрах» заложило основу для реальных шагов государства к практическому внедрению принципов совместного ведения, закрепленных в Конституции РФ. Определенные этим Законом принципы (разрешительного, лицензионного порядка предоставления государством прав на пользование недрами компаниям, конкурсности, срочности, платности и др.) потребовали от региональных органов власти формирования специальных подразделений, выполняющих функции государственного управления ресурсной базой, т.е. подразделений, ведущих сбор, обработку, анализ геолого-геофизической, промысловой, экономической и иной информации, а также подготовку проектов управленческих решений.

Нормативно-правовые и законодательные акты периода становления СУР носили преимущественно организационный характер, а также определяли цели и задачи создаваемых структурных подразделений и направления их развития на ближайший период. К числу важнейших документов этого периода следует отнести постановления Главы Администрации автономного округа «О создании постоянно действующей комиссии по лицензированию» (октябрь 1992 г.), «О создании Комитета по нефти, газу и минеральным ресурсам администрации автономного округа» (ноябрь 1992 г.); решения Малого Совета окружного Совета народных депутатов: «Об основных принципах недропользования в области поиска, разведки и добычи нефти и газа на территории округа» (январь 1993 г.), «О перечне вновь вводимых в разработку и эксплуатацию залежей нефти и газа на территории округа» (февраль 1993 г.), «Об организации окружного Научно-аналитического центра рационального недропользования (май 1993 г.), «О типовом лицензионном соглашении на право недропользования в Ханты-Мансийском автономном округе» (август 1993 г.), «Об установлении размеров платежей за право пользования недрами (роялти)» (сентябрь 1993 г.) и др. Отметим, что в 1992 году образована Комиссия по проведению конкурсов, аукционов. Одновременно начало свою деятельность государственное предприятие «Тендерресурс». Был создан Ханты-Мансийский территориальный фонд геологической информации.

В последующем для решения конкретных вопросов рационального управления ресурсами созданы межведомственные территориальные комиссии по запасам нефти и газа, по разработке нефтяных и газонефтяных месторождений; комиссия по комплексной проверке недропользователей и постоянно действующая комиссия по геологоразведочным работам.

Перечисленные выше шаги Администрации автономного округа во взаимодействии с Комитетом по геологии и использованию недр РФ и Минтопэнерго РФ позволили решить основные задачи, стоящие на этапе образования и становления СУР (1992-1995 гг.). Это:

• проведение лицензирования — подтверждение и предоставление прав на пользование недрами с одновременной отработкой порядка и условий проведения конкурсов, аукционов;
• определение размеров и контуров лицензионных участков, закрепление запасов за компаниями в этих границах;
• определение условий пользования недрами и отражение их в текстах лицензионных соглашений;
• долгосрочное планирование и проведение конкурсов, аукционов, выработка их условий, а также стратегии предоставления прав на пользование недрами в условиях увеличивающихся геологических рисков для компаний, переход на аукционный способ, формирование объема обязательств компаний в области недропользования.

После 1995 г. наступил этап контроля за выполнением лицензионных соглашений. За последние три года проверено выполнение лицензионных соглашений практически по всем компаниям-недропользователям. Основные виды выявляемых нарушений — это невыполнение обязательств:

• по доразведке месторождений;
• по объемам добычи, в том числе объемам, установленным протоколами ЦКР, ТКР (превышение или снижение добычи более 10% от установленных);
• невыполнение обязательств по платежам во все уровни бюджетов;
• многочисленные экологические нарушения;
• нарушения земельного законодательства.

Основными задачами при формировании окружной законодательной и нормативно-правовой базы в 1996-1998 гг. стали :

• регулирование отношений владения, пользования и распоряжения недрами, возникающее в процессе геологического изучения, промышленного использования и охраны недр на территории автономного округа;
• формирование законодательных механизмов, которые обеспечивали бы рациональное использование недр, соблюдение природоохранных норм и экологической безопасности, ведение экологического мониторинга и сочетание использования недр с сохранением традиционного образа жизни малочисленных народов Севера;
• регулирование объемов добычи углеводородов и их раздела, а также отношений нефтегазовых предприятий, их инвесторов и подрядчиков с органами государственной власти автономного округа и органом управления государственным фондом недр.

В число задач, решение которых также требовало разработки соответствующей законодательной и нормативно-правовой основы, входили:

• использование отчислений, поступающих в бюджет Ханты-Мансийского автономного округа;
• установление льготного налогообложения доходов нефтегазодобывающих компаний в целях стимулирования ускоренного ввода в разработку месторождений нефти;
• регулирование отношений, связанных с участием автономного округа в качестве равноправного субъекта Российской Федерации в соглашениях о разделе продукции, заключаемых государством с инвесторами, и многое другое.

С учетом сложности стоящих задач в 1996 году образован Центр правовых проблем северных территорий, на который были возложены функции юридически грамотной подготовки и оформления окружных законодательных актов по вопросам недропользования и природопользования. При участии высококвалифицированных специалистов Центра, а также с привлечением специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации за последние три года подготовлены, вынесены на рассмотрение и приняты Думой Ханты-Мансийского автономного округа следующие окружные законы:

• «О недропользовании» (апрель 1996 г.);
• «Об участии Ханты-Мансийского автономного округа в соглашениях о разделе продукции при поиске, разведке и добыче минерального сырья на территории автономного округа» (август 1996 г.);
• «О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа»;
• «О земле»;
• «Об инвестиционной деятельности в Ханты-Мансийском автономном округе»;
• «О стимулировании ускоренного ввода в разработку месторождений нефти на территории Ханты-Мансийского автономного округа».

Ежегодно готовились и принимались окружной Думой законы Ханты-Мансийского автономного округа «О порядке использования отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, поступающих в бюджет Ханты-Мансийского округа… ».

Главной особенностью законотворческой деятельности органов государственной власти автономного округа является постоянный диалог с нефтегазодобывающими компаниями и стремление выработать законодательные решения, стимулирующие производство, внедрение новейших технологий и природоохранных мероприятий, обеспечивающих прирост запасов и рациональное недропользование.

В настоящее время обострился ряд проблем, непосредственно влияющих на развитие законодательства как в России в целом, так и в масштабах округа. Одной из основных является усиление тенденций централизации принятия решений на федеральном уровне. Уже второй год мы наблюдаем попытки теми или иными способами изменить законодательство и выбить “второй ключ” из процесса принятия управленческих решений по вопросам недропользования. Это, прежде всего, попытки таким образом изменить Законы РФ «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции» и некоторые другие, чтобы полностью лишить прав и полномочий органы власти субъектов Федерации; исключить возможность их влияния на процессы, происходящие в одной из доходнейших отраслей промышленности нашего государства. В этой ситуации, на мой взгляд, единственный выход — работать на опережение и, прежде всего, самим выступить инициаторами подготовки Кодекса о недрах в том виде, который бы развивал позиции, заложенные в Законе РФ «О недрах».

Требует проработки и законодательного закрепления механизм досрочного прекращения прав на пользование недрами при банкротстве компаний-недропользователей с учетом обеспечения интересов государства в рациональности разработки месторождений полезных ископаемых и сохранения рабочих мест для работников обанкротившихся компаний.

Сегодня взаимоотношения обанкротившихся компаний-недропользователей, их трудовых коллективов и государства регулируются разными отраслями законодательства — трудовым, гражданским и административным, но эти отрасли не состыкованы между собой для обеспечения интересов государства, а также трудовых коллективов предприятий — недропользователей.

Признание судом компании банкротом, введение в отношении ее процесса конкурсного производства (продажа бизнеса — в целом производства, в т.ч. основных фондов, или по частям — отдельными технологическими комплексами) не влечет никаких последствий для компании в области предоставления прав на пользование недрами.

В какой момент должны приостанавливаться или прекращаться права на недра у обанкротившейся компании? В момент признания судом компании банкротом и введения внешнего управления или открытия конкурсного производства? Или с календарной даты открытия торгов по продаже основных фондов? Или с даты ликвидации предприятия и исключения его из государственного реестра? Приостановка или лишение прав на пользование недрами влечет за собой обязанность компании-банкрота приостановить на лицензионном участке деятельность по добыче полезных ископаемых. Выгодно ли это государству?

Конечно, нет. Государство не получает доход в связи с остановкой добычи; запасы полезных ископаемых могут в результате этого безвозвратно теряться, оборудование приходит в негодность, растаскивается, кадры специалистов остаются без работы и зарплаты.

Значит ли это, что главный принцип недропользования — разрешительный порядок доступа к недрам, закрепленный в федеральном законе, противоречит в этой ситуации государственным интересам? Отнюдь нет.

Необходимо на стадии конкурсного производства ввести в действие институт операторов — временных недропользователей. Оператор — это компания-подрядчик у государства, которая в период конкурсного производства выполняет производственные функции, является добывающей компанией, сто процентов добытой продукции которой принадлежит государству.

Компания-оператор в соответствии с договорными условиями за свою работу получает от государства в оплату либо часть добытой продукции, либо денежный эквивалент после продажи добытой продукции. Деятельность такой компании необходима на период конкурсного производства (в соответствии с Законом «О несостоятельности и банкротстве») до проведения конкурса, аукциона на предоставление прав на пользование недрами новому юридическому лицу.

Сохранить и укрепить разрешительный порядок доступа к недрам при банкротстве можно и одновременным проведением аукционов на получение права пользования недрами и продажу имущества.

Необходимо детально прописать права членов трудовых коллективов в условиях банкротства, возможность перехода их на работу в компанию-оператор, вопросы аренды оператором имущества компании-банкрота и другие.

На ближайшие годы перед СУР Ханты-Мансийского автономного округа в работе по развитию законодательства о недропользовании стоят не менее важные задачи, чем в период ее образования и становления. Главной из них является углубление влияния органов управления недрами автономного округа на процессы, происходящие в нефтегазодобывающей отрасли, создание и обновление законодательной базы, необходимой для стабильного и бескризисного развития нефтяных компаний на благо населения автономного округа и России в целом.