Перепелкин В.В. (Аудиторская компания «Эрнст энд Янг (СНГ) Лимитед»)

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г., водное и лесное законодательство, законодательство о недрах и охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В этой связи необходимость решения широкого круга практических вопросов природопользования неизбежно вызывает к жизни значительный объем законодательно-правовых и иных нормативных актов субъектов Федерации, регулирующих те или иные стороны данной сферы хозяйствования. По оценкам Минприроды на 2002 год в субъектах РФ действовало более 18 тысяч нормативно-правовых и иных актов в области природопользования и охраны окружающей среды, в том числе более 1000 законов¹. Более 3 тысяч нормативно-правовых актов регионального уровня относилось непосредственно к сфере геологического изучения, использования и охраны недр.

Проверки, неоднократно проводившиеся Минприроды РФ различными комитетами и комиссиями обеих палат Федерального собрания РФ, неизменно выявляли значительное количество отклонений и противоречий в этих законах и иных нормативно-правовых актах регионального уровня по отношению к Конституции РФ и иным федеральным законодательным актам. Требования о приведении законодательства субъектов РФ (в том числе и по вопросам геологического изучения, использования и охраны недр) неоднократно звучали с трибун обеих палат Федерального собрания РФ, в ежегодных посланиях Президента РФ и т.д. Однако надо заметить, что подобные отклонения и противоречия были преимущественно вызваны не своеволием субъектов РФ или политическими амбициями их лидеров². Многие из названных противоречий и расхождений были по существу предопределены тем, что само федеральное законодательство (в том числе и конституционное) недостаточно четко разграничивало регулятивные «ниши» Феде рации и ее субъектов при решении вопросов геологического изучения, использования и охраны недр. Особенно это проявлялось в рамках крайне сложной с правовой и процедурной точки зрения модели «двух ключей» в управлении сферой недропользования.

Действительно, нельзя не признать, что в Конституции РФ 1993 года дается достаточно сложная, а в чем-то даже противоречивая трактовка федеративных аспектов управления недропользованием. Так, в соответствии со статьей 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной, частной, муниципальной и иных формах собственности и используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Тем не менее, Конституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

При принятии Конституции РФ 1993 года предполагалось, что разграничение полномочий по вопросам природопользования между уровнями государственной власти будет процедурно проведено позднее в рамках федерального законодательства и иных нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня. Логически исходной точкой решения этой проблемы должно было стать именно пообъектное разграничение собственности на отдельные объекты недропользования — участки недр и пр., прежде с выделением федеральной составляющей этого элемента национального богатства. Такая составляющая должна была бы формироваться на принципах «минимальной достаточности», отражающей стратегические интересы страны и приоритеты ее экономической, в частности, минерально-сырьевой и энергетической безопасности. Однако провести это разграничение в тот период так и не удалось, несмотря даже на принятие специального Указа Президента РФ³.

Ситуация известной «бессубъектности» в сфере отношений собственности на недра фактически закреплялась Законом РФ «О недрах», который формализовал институт единой государственной собственности на недра. По мнению многих исследователей, институт единой государственной собственности на недра не только концептуально отвечал конституционной идее отнесения вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Высказывались мнения о том, что институт единой государственной собственности на недра и основанный на нем принцип «двух ключей», реализованный в действующем Законе РФ «О недрах» (совместное принятие решений по вопросам пользования и распоряжения недрами), также и с практической стороны управления достаточно полно обеспечивал учет и баланс интересов государства в целом, регионов, где расположены участки недр, и недропользователей. Этот принцип создавал некий управленческий механизм, который сглаживал объективные противоречия (экономические, экологические, социальные, национальные и т.п.), неизбежно возникающие при геологическом изучении, разведке и разработке полезных ископаемых.

Однако нельзя не видеть и того, что бессубъектность в сфере отношений собственности (в том числе и на участки недр) по определению противоестественна для любой достаточно зрелой системы рыночного хозяйства даже несмотря на то, включены ли непосредственно данные блага в текущий рыночный оборот или нет. Собственность была и остается наиболее концентрированным выражением баланса прав и ответственности любого хозяйствующего субъекта, выражением его права на участие в процессах управления и преимущественное присвоение того или иного экономического эффекта от хозяйственной деятельности и пр. Это делает проблематичными любые направления реформирования экономико-правового механизма недропользования, которые и далее будут в принципе отрицать возможность и необходимость субъек тивизации (разграничения) государственной собственности на участки недр. Дело не в формальном разделе, а в том, как он будет произведен и реализован в балансе управленческих полномочий, интересов и ответственности Федерации и регионов в сфере недропользования.

Вот почему поиск модели управления недропользованием, отвечающей одновременно и критериям высокой эффективности данной группы отраслей для народного хозяйства, и принципам федеративного государства и баланса интересов Федерации и ее субъектов, — один из наиболее сложных в ходе реформ, затрагивающих ключевые основы экономической и политической системы страны. Соответственно, практически весь круг вопросов управления недропользованием вписывается в экономико-правовой механизм федеративных отношений являясь один из его ключевых, особенно при условиях значимости минерально-сырьевого комплекса в формировании предпосылок экономического роста, экспортного и валютного потенциала страны.

Если рассматривать управление в широком смысле, то федеративные аспекты управления недропользованием, на наш взгляд, должны быть такими:

• разграничение государственной собственности на недра;
• разграничение полномочий непосредственно в сфере текущего управления недропользованием;
• межбюджетное распределение финансово-экономического эффекта, возникающего вследствие функционирования минерально-сырьевого комплекса российской экономики;
• распределение бремени полномочий по финансированию поисковых и геологоразведочных работ, обеспечивающих расширенное воспроизводство минерально-сырьевой базы российской экономики.

Многие аспекты этих проблем уже освещены в научной литературе⁴, поэтому мы рассмотрим данный круг вопросов так, как это необходимо для объективного понимания проблем реформирования роли субъекта Федерации в управлении недропользованием в условиях так называемой «федеративной реформы».

Ситуация в этой сфере существенно меняется в связи с принятием Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 95-ФЗ от 4 июля 2003 года, который считается первым законодательным актом, реализованным в ходе так называемой «федеративной реформы» в стране. При этом можно констатировать, что законодательные новации, предпринятые в ходе начатой недавно «федеративной реформы», не только демонтируют принцип «двух ключей» в сфере недропользования, но и радикально меняют саму природу федеративных отношений в России как государстве федеративного типа.

Прежде всего, названный выше федеральный закон фактически переводит российскую государственность в модель асимметричной федерации. Признак последней — формальное выделение двух или нескольких типов субъектов Федерации с законодательно зафиксированным различным кругом прав и полномочий. В настоящее время большинство экспертов сходятся во мнении о неустойчивости и неэффективности асимметрии как модели федеративных отношений⁵. Тем более удивительными и несвоевременными представляются некоторые новации, содержащиеся в названном выше законе 95. Ряд положений этого закона убедительно доказывает, что всякие попытки «уточнить» нормы конституционного регулирования федеративных отношений за счет их дополнения «обычными» федеральными законами таят в себе опасность произвольного обращения с принципиальными идеями самой Конституции.

Так, ст.26-6 закона, по сути, формализует идею асимметричной федерации, поскольку определенно «выталкивает» из жизненно важной для всех регионов сферы предметов «совместного ведения» целый ряд субъектов РФ. Имеется в виду ряд автономных округов, входящих в состав так называемых «сложноустроенных субъектов Федерации». Между тем «сложноустроенный субъект Федерации» — достаточно случайный административно-правовой феномен, не имеющий никаких объективных истоков в обновленной модели российской федеративной государственности. Непосредственно после объявле ния государственного суверенитета России и начала качественного развития ее федеративной природы, некоторое время существовала законодательная возможность выхода автономий, получивших статус полноправных субъектов РФ, из состава краев и областей, где они формально числились еще с советских времен. То есть, объективно имелась возможность постепенной ликвидации самого феномена «сложноустроенных» регионов. Ряд новых субъектов Федерации воспользовались этой формальной возможностью; другие не спешили, поскольку, очевидно, предполагалось, что с принятием новой Конституции РФ проблема сложноустроенности исчезнет сама по себе (ликвидация самого феномена «сложноустроенных субъектов» де-юре).

Однако в итоге феномен «сложноустроенности», хотя и косвенно (в виде формального указания на возможность внутрисубъектных договоров), все-таки оказался упомянутым в Конституции РФ (ч.4 ст.66). Одновременно все последующие «выходы» одних субъектов РФ из состава других оказались под фактическим запретом из-за сложной процедуры двусторонних референдумов. Тем не менее, в течение 10 лет проблема «сложноустроенности» не оказывала существенного влияния на политическую жизнь страны. В ее законодательной базе не имелось ни одного документа, в котором эта «сложноустроенность» была бы основанием для усечения тех или иных прав (полномочий) отдельных субъектов РФ.

Однако сейчас ситуация изменилась. Это связано с тем, что вновь принятый федеральный закон делит полномочия по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов на две группы: во-первых, полномочия, финансируемые самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации за исключением субвенций из федерального бюджета — закрытый список из 41 вида полномочий; во-вторых, полномочия, финансируемые только за счет субвенций из федерального бюджета, — все остальное.

В первом случае допуск регионов, находящихся в составе сложноустроенных субъектов РФ к осуществлению полномочий совместного ведения, происходит только тогда, когда это ус тановлено договором между органами государственной власти края, области и автономного округа.

То есть многие ключевые вопросы социально-экономического развития данных регионов отдаются на усмотрение «вышестоящих» субъектов Федерации. Это связано с тем, что ч.4 ст.66 Конституции РФ указывает на подобные внутрисубъектные договоры «о разграничении полномочий», в том числе по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, только как на возможность, а не на как обязательность со стороны «вышестоящих» краев и областей РФ по отношению к «входящим» в них автономиям.

Во втором случае допуск регионов, находящихся в составе сложноустроенных субъектов РФ к осуществлению полномочий совместного ведения осуществляется только, если это установлено федеральным законом (ст.26-6). Учитывая исключительную обширность полномочий по предметам совместного ведения, попавших в это «прочее» (по отношению к указанному в п.2 ст.26-3), можно только представить то количество федеральных законов, которые надо будет дополнить, чтобы специально отразить в них факт указанного «допуска» (ранее, как было сказано выше, не имелось ни одного законодательного документа, в котором «сложноустроенность» была бы основанием для усечения тех или иных прав и полномочий отдельных субъектов РФ).

По нашему мнению, подобные ограничения проблематичны в смысле их конституционности, т.к. на возможность подобных ограничений в отношении отдельных субъектов РФ нет ни малейшего намека в ст.72, которая и посвящена «предметам совместного ведения» Российской Федерации и ее субъектов. Более того, п.2 данной статьи Конституции как бы специально указывает: «Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа». Как видим, Конституция также не указывает на возможность какой-либо коррекции этого положения за счет дополнительного принятия федеральных конституционных и иных законов.

Однако дело даже не в проблематичной конституционности предлагаемых ограничений, которые на деле уже формально переводят нас в режим асимметричной федерации. Возможно, какие-то ограничения полномочий для отдельных субъектов Федерации, связанные с переходом в режим ограниченно-асимметричной федерации «де-юре», действительно необходимы. Однако эти ограничения (дифференциация) не могут быть связаны с формальным и откровенно внеконституционным признаком некоего «вхождения» одного субъекта в состав другого. Подобные представления о путях реформирования нашей Федерации не способны привести к стабильности федерации и повышению эффективности экономического механизма федеративных отношений, включая федеративный аспект проблемы недропользования. Единственно возможная объективная основа любых изменений, затрагивающих полномочия субъектов РФ, — экономические характеристики конкретных субъектов Федерации, сопоставление этих характеристик со способностью данных регионов нести соответствующее статусу субъекта РФ бремя экономической и социальной ответственности, а также выполнять необходимые функции хозяйственного управления.

Действительно, экономическая дифференциация среди субъектов РФ очень высока. Среди этих субъектов есть такие, которые не обладают экономической самодостаточностью, не имеют возможности сформировать эффективные структуры управления и объективно нуждаются в централизации части своих полномочий, т.е. в передаче их на более высокий уровень управления. Например, по данным за 2001 г., субъекты РФ различаются по объему ВВП на душу населения примерно 30:1 (Ханты-Мансийский АО и Республика Дагестан), а по абсолютным показателям ВРП (Москва и Эвенкийский АО) примерно 2240:1. Между тем эти экономические критерии «усечения полномочий» никак не могут быть отнесены к ХМАО, чей вклад в экономику и бюджет страны имеет исключительно высокое значение.

Существуют и чисто правовые процедурные вопросы перераспределения полномочий управления в сфере недропользования. Сегодня мы сталкиваемся с ситуацией, когда правовое урегулирование этих изменений (не говоря уже, как сказано выше, об отсутствии их четкой экономической мотивации) запаздывает (например, в виде объективно потребной сегодня новой редакции закона «О недрах») либо предлагается осуществлять в явно неадекватных формах.

Так, в соответствии с 95-м ФЗ комплекс вопросов управления в сфере недропользования относится к таковым полномочиям по предметам совместного ведения, которые передаются на уровень округа (точнее, как бы сохраняются на этом уровне) на двусторонней договорной основе в рамках «сложноустроенного» субъекта РФ. Однако надо заметить, что предшествующий опыт использования договоров, соглашений и пр. как формы урегулирования различных аспектов федеративных отношений показывает их неэффективность, прежде всего, за счет субъективности, конъюнктурности и даже политизированности данных документов. Ни один из этих договоров не создал устойчивой системы, способной решать долговременные, стратегические задачи в сфере хозяйственного управления.

Мы полагаем, что такой подход неправомерен для решения вопросов государственного управления комплексом отраслей недропользования, составляющих приоритет национальной экономической и энергетической безопасности страны. Такой подход неправомерен по отношению ХМАО, который остается ведущей энергетической базой страны и очевидным лидером в формировании эффективных систем управления данным комплексом отраслей. По нашему мнению, данный круг вопросов – если некие перемены в принципе необходимы — может быть урегулирован только на основе специального федерального закона, в разработке и экспертировании которого должны принять участие все ведущие отечественные специалисты в области экономики и правовой базы недропользования.

¹ «О несоответствии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в области природопользования и охраны окружающей среды, федеральному законодательству». Аналитическая записка. М.: Минприроды РФ. 2002.  

² Подобное было лишь на начальном этапе собственного законотворчества субъектов, когда некоторые из них в своих конституциях и уставах, вопреки Конституции РФ, провозгласили природные богатства регионов «исключительной собственностью» народов, проживающих на территории данного субъекта РФ.

³ Имеется в виду Указ Президента РФ 1993 г. 2144 «О федеральных природных ресурсах», где, в частности, были обозначены контуры выделения федеральных природных ресурсов (то есть природных ресурсов, находящихся в федеральной собственности), причем в трактовке, близкой к Постановлению Верховного Совета РСФСР о разграничении государственной собственности от декабря 1991 г. Одновременно Правительству РФ предлагалось разработать целый ряд законодательных актов по процедурам отграничения федеральных природных ресурсов и управления ими и представить в первом полугодии 1994 г. (!) перечни конкретных объектов, относящихся к федеральным природным ресурсам.

⁴ Среди работ, опубликованных в последнее время, отметим : Экономические и правовые проблемы совершенствования недропользования в России. М.: ИЭ РАН, 2004; Даниленко М. Законопроектов громадье: Попытки реформирования нефтяного законодательства столь же неоднозначны, как и оно само // Нефть России. — 2004.- 9. — C. 66-70; Орлов В. Федерализм и недропользование // Федерализм.- 2003.- 2. — C. 157-194; Теплов О.М. Развитие федерального законодательства о недрах // Журнал российского права.- 2003.- 3. — C. 27-36 и др. работы.

⁵ Калина В.Ф. Российский опыт конституционно-правового закрепления принципов федерализма // Конституционно-правовые проблемы развития российского федерализма. -М.- 2000.- С.135-158; Бухвальд Е. Конституция и развитие экономических основ федеративных отношений. // Экономист.-2003.- 12.-С.50-60.