Кряквин А.Б. (Территориальное агентство по недропользованию по Тюменской области)
Прозоров С.В. (Департамент ТЭК и недропользования Администрации Тюменской области)

В законе Российской Федерации «О недрах» регламентировано, что лицензия на пользование недрами, или ее неотъемлемая составная часть должна содержать согласованный уровень добычи минерального сырья (ст.12 п.7). В лицензиях на право добычи углеводородов из нефтяных (без свободного газа в пластовых условиях) месторождений – это согласованный уровень добычи нефти.

Для практики лицензирования весьма важными являются: четкое определение (понимание) назначения данного требования, условий его определения и пересмотра, допускаемые возможные отклонения и их продолжительность во времени, методы воздействия (санкции) в случае невыполнения требования (как при недостижении, так и при превышении уровней).

В настоящее время практически во всех лицензиях на недропользование, выданных на территории Тюменской области, включая автономные округа, оговорены лишь уровни добычи нефти, а вопросы, упомянутые выше, в большей части не освещены. Полагая, что Федеральный закон «О недрах» является рамочным законом, необходимо данные вопросы решить иными нормативно-правовыми или подзаконными актами, регламентирующими недропользование на уровне федерации или субъекта федерации. Не рассматривая возможный механизм регламентации, представляется целесообразным обсудить смысл требований к согласованию уровней добычи нефти.

Необходимость фиксации в условиях пользования недрами согласованного уровня добычи, т.е. по сути, принятие недропользователем обязательств по объемам добычи при соблюдении определенных условий, может быть обусловлена, на наш взгляд, двумя факторами, один из которых, – возможность прогнозирования развития территории, и второй – возможность контроля рациональной выработки запасов (полноты извлечения нефти). Рассмотрим каждый из них более подробно.

Обеспечение государственных нужд в продуктах переработки нефти, если в этом есть необходимость, должно, по нашему мнению, регулироваться отдель ным договором между нефтедобывающей компанией или иным предприятием и государством, т.к. в этом случае одинаково важны не только объемы поставок нефтепродуктов, но и условия этих поставок.

Прогноз развития территории. Если органы, выдающие лицензию, под прогнозом развития территории подразумевают планирование поступления платежей за добычу нефти в бюджеты различных уровней, то в этом случае каких- либо требований и ограничений к уровням добычи вряд ли может быть. В такой постановке вопроса изменение согласованных уровней на любую величину не может обязывать недропользователя к чему-либо, в том числе к достижению согласованной добычи помимо его воли, кроме как к пересогласованию показателей добычи. Инициатором пересмотра уровней добычи в данном случае может выступить любая из сторон, подписавшая лицензию. Представляется целесообразным в лицензии (лицензионном соглашении, договоре и т.п.) прописать условия, необходимые, достаточные для пересмотра согласованных уровней добычи нефти в данном случае.

Однако сначала необходимо уточнить период времени, которому соответствует уровень добычи нефти, и срок, на который устанавливаются в лицензии уровни. Очевидно, при прогнозировании развития территории имеет смысл вести речь о годовых уровнях добычи, при этом в лицензии они (уровни) должны быть согласованы (прописаны) на срок не менее 5 (пяти) лет или на весь срок действия проектного или иного документа, регламентирующего разработку объекта недропользования, где обоснованы и утверждены уровни добычи нефти.

С учетом нефтепромысловой практики можно принять, что погрешность расчета уровней добычи 10% является вполне допустимой и более высокая точность определения теоретически невозможна, а если наблюдается, то совершенно случайно. Исходя из этого, целесообразно предлагать пересмотр уровня добычи только при его изменении более чем на 10% по сравнению с согласованным.

С другой стороны, логично также предположить, что если в течение двух и более лет подряд фактические уровни добычи монотонно отклоняются от согласованных, то это уже закономерность (организационная, техническая, геолого-промысловая и пр.)

С учетом вышеизложенного можно предложить следующую формулировку достаточного условия пересмотра согласованного уровня добычи нефти:

• Согласованные уровни добычи нефти пересматриваются, если в течение двух и более лет подряд фактическая добыча отклоняется от согласованной в одну и ту же сторону более чем на 10% ежегодно. При этом недобор нефти в предыдущем году может быть компенсирован дополнительной добычей в следующем и наоборот.

Кроме того, необходимо уточнить, о каких уровнях идет речь, а именно, о годовой добыче по каждому из объектов разработки в границах месторождения или по группам пластов, или по месторождению в целом. Очевидно, что для прогноза развития территории в принципе достаточно ограничиться уровнями добычи в целом по лицензионному участку и только их согласовать в лицензии.

Однако помимо пассивного планирования развития территории не исключены варианты активного влияния на развитие территории органов, выдающих лицензию, что также должно быть отражено в лицензии. Так, в случае реализации варианта, стимулирующего интенсивное освоение месторождения, необходимо, по нашему мнению, согласовывать минимальные уровни добычи нефти, а в случае ограничения отборов по тем или иным причинам, согласованию подлежат максимально допустимые уровни добычи, т.е. в первом случае владелец лицензии обязуется добыть не менее, а во втором не более согласованных объемов, и за это он должен нести ответственность.

При отнесении данного требования к «существенным условиям лицензии» возможными санкциями к недропользователю в случае невыполнения обязательств по уровням добычи наряду со штрафными санкциями в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях могут быть: досрочное прекращение, приостановка или ограничение права пользования недрами. Решение о применении конкретной санкции в части досрочного прекращения, приостановки или ограничения права пользования недрами должно подготавливаться специально уполномоченной комиссией (обычно лицензионная комиссия, комиссия по недропользованию, экспертная группа т.п.) и приниматься органами, выдавшими лицензию.

Общие рекомендации относительно конкретной санкции могут быть следующими.

При стимулировании интенсивности освоения:

1. При недостижении минимальных согласованных уровней добычи нефти в течение двух лет подряд на 10-50%, органы, выдавшие лицензию, вправе ограничить право пользования недрами путем соответствующего уменьшения площади лицензионного участка, где планировалась добыча с переводом изымаемой площади в нераспределенный фонд недр.
2. При недостижении минимальных согласованных уровней добычи нефти в течение двух лет подряд более чем на 50%, органы, выдавшие лицензию, вправе досрочно прекратить право пользования недрами.

При ограничении интенсивности освоения:

1. При превышении максимально допустимых уровней добычи нефти в течение двух лет подряд более чем на 10% ежегодно, органы, выдавшие лицензию, вправе приостановить право пользования недрами на срок до устранения нарушения.

При этом как при стимулировании, так и при ограничении интенсивности освоения, что следует из вышеизложенного, не учитывается возможность влияния недоизученности, в геологическом отношении, объекта (геолого-промысловой характеристики) на фактические показатели добычи нефти. Это сделано умышленно, так как в предлагаемом варианте постановки вопроса качество прогнозирования добычи не рассматривается и не учитывается органами, выдающими лицензию. Тем не менее, возможность возникновения такой ситуации будет рассмотрена далее.

Различное сочетание представленных в данной части работы вариантов регламентации уровней добычи служит целям прогноза развития, однако согласование уровней добычи нефти, как отмечалось выше, может использоваться и для контроля за рациональной (полной) выработкой запасов и являться в этом направлении законным рычагом воздействия на недропользователя.

Контроль за рациональной выработкой запасов

Априори полагая, что оптимальность выработки запасов определена утвержденным в установленном порядке проектным документом, регламентирующим разработку месторождения, можно утверждать, что четкое соблюдение на практике требований этого документа не допустит возникновения условий разубо живания запасов углеводородов, в противном случае необходимо поставить под сомнение качество проектного документа. Поэтому, если в качестве «существенного условия лицензии» при согласовании уровней поставить требование выполнения условий (параметров, показателей), соответствующих согласованным уровням добычи, определить допускаемые отклонения, условия пересмотра и прочее появляется действенный механизм жесткого контроля за четким выполнением требований проектных документов, регламентирующих разработку, своевременное их уточнение, а также механизм ответственности за качество проектирования и за качество утверждаемых решений.

Подчеркнем, что в предлагаемой постановке важно не само изменение уровней добычи по сравнению с согласованными уровнями, а именно, изменение условий, соответствующих конкретному уровню. То есть, необходимо оценивать соответствие данному фактическому уровню проектных требований (параметров, обеспечивающих добычу), иначе даже при равенстве согласованных (проектных) и фактических уровней добычи могут возникнуть условия, негативно влияющие на полноту выработки запасов (например, когда проектная добыча нефти обеспечивается значительно меньшим фондом скважин, когда отстают объемы закачки, что может привести к падению пластового давления ниже допустимого или к безудержной закачке воды и др.)

Необходимо также отметить, что при контроле полноты выработки запасов уровни добычи и соответствующие им условия должны быть представлены для каждого объекта разработки отдельно, а при необходимости и для различных зон залежи. Очевидно, наиболее квалифицированно оценить соответствие показателей, определяющих согласованные уровни добычи фактическим и степень пагубного влияния (или отсутствие таковой) на разработку объекта в случае их существенного отклонения, может территориальная или федеральная (центральная) комиссии по разработке. Рекомендации этих комиссий должны быть представлены для принятия решения органам, выдавшим лицензию, непосредственно или через лицензионную и другие комиссии.

Рассмотрим наиболее значимые условия для обсуждаемой проблемы, а также возможные варианты их регламентации.

Взаимодействие человека с продуктивным пластом (объектом разработки) осуществляется путем строительства скважин и установления режимов их работы (как добывающих, так и нагнетательных). Поэтому характеристики этих показателей, а именно, фонда скважин и режимов их работы, являются существенными в определении полноты и качества выработки запасов и зависящими от деятельности человека. Соотношение фактических и проектных характеристик этих показателей и должно подлежать анализу и контролю, а их несоответствие (в любую сторону) может быть объяснено только двумя причинами:

• производственной деятельностью предприятия по добыче;
• качеством проектирования разработки (проектного документа).

В обоих случаях виновником несоответствия является деятельность человека или группы людей, которые и должны нести ответственность за несоответствие прогнозных (плановых, проектных, согласованных) и фактических показателей разработки. В принципе для органов, выдавших лицензию, это безразлично, т.к. всю ответственность за разработку месторождения несёт владелец лицензии, и санкции будут применены к нему, тем не менее такой подход будет способствовать созданию определенного имиджа структурам, принимающим решения по добыче, проектирующим разработку и утверждающим проектные решения.

Влияние скважин как стационарных сооружений на уровень добычи и качество разработки однозначно определяется тремя следующими характеристиками:

1.1 – действующий фонд добывающих скважин;

1.2 – действующий фонд нагнетательных скважин;

1.3 – взаимное расположение действующих добывающих и нагнетательных скважин.

Влияние режима работы скважин как динамических показателей определяется дебитами добывающих и приёмистостью нагнетательных скважин, однако, поскольку здесь, как и выше, рассматривается годовой период времени, то в качестве характеристик можно принять:

2.1 – годовой отбор нефти из одной скважины;

2.2 – годовой объем закачки одной скважиной.

Обозначим Ng – фонд добывающих скважин, Ки – коэффициент использования фонда добывающих скважин, (Qн)пр. — годовой отбор нефти из одной скважины по проекту (здесь и далее все параметры относятся к анализируемому году), тогда расчетный годовой уровень добычи нефти, соответствующий проектному отбору из одной скважины и действующему фонду (Qн)р, — составит

Действующему фонду добывающих скважин должен соответствовать расчетный действующий фонд нагнетательных скважин (Nн)р, определенный проектным решением и рассчитанный из выражения

где

m – количество нагнетательных скважин, приходящихся на одну добывающую по проекту;

Ки1 – коэффициент использования фонда нагнетательных скважин.

Введем параметр несоответствия показателей разработки проектным решениям (П) определяя его в процентном выражении по формуле:

где индекс «ф» соответствует фактическим данным, а индекс «р» — фактическим, проектным; qв — годовой объем закачки воды одной скважиной.

По величине параметра П можно в качестве первого приближения, но довольно объективно судить об отклонении основных параметров разработки от проектных решений и принимать соответствующие меры.

Так, при П менее 10% можно говорить о хорошем качестве проектирования и о хорошем соблюдении недропользователем проектных решений. При 10% < П< 50% необходимо разбираться в причинах несоответствия и приостановить право пользования недрами до устранения этих причин. При П более 50% можно досрочно прекратить право пользования недрами.

Причины несоответствия показателей разработки проектным решениям должны рассматриваться на специализированных комиссиях, однако по знаку (+ или -) под абсолютной величиной первого слагаемого формулы (3) уже можно судить о причинах. Так, если эта величина положительная, можно с большей уверенностью говорить о выборочной отработке высокопродуктивных зон. Отрицательное значение этой величины свидетельствует о низком качестве проектного документа и недостаточном учете геолого- промысловых особенностей объекта разработки при проектировании. Второе и третье слагаемые вне зависимости от их знака только усугубляют выводы, сделанные выше.

Остается нерегламентированным взаимное расположение добывающих и нагнетательных скважин (п.1.3), что можно в дальнейшем доработать.

Не допускается изменение взаимного расположения добывающих и нагнетательных скважин (системы расположения скважин) без наличия согласованного с органами специальной компетенции (ЦКР, ТКР и пр.) соответствующего документа. Если в течение одного года с момента появления несоответствия фактического расположения скважин проектному данное противоречие не будет устранено или не представлен документ (протокол ЦКР, ТКР и т.п.), подтверждающий, что указанный факт отрицательно не скажется на полноте выработки запасов, то органы, выдавшие лицензию, вправе приостановить её действие до устранения несоответствия.

Включение в лицензионное соглашение представленных предложений будет способствовать четкому соблюдению недропользователем проектных решений или своевременному внесению изменений в проектные документы.