Шилов Я.В. (КНГ и МР)

Перечень нормативно-правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы зачисления налога на ВМСБ в бюджеты субъектов Федерации и финансирования геологоразведочных работ за счет этих отчислений:

1. Федеральный Закон от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах».
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.1996 г. № 597 «О порядке использования отчислений на ВМСБ и освобождении пользователей недр от указанных отчислений».
3. Федеральный Закон от 30.12.1995 № 224-ФЗ «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы».
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.1997 г. № 986 г. «Об утверждении положения о фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы».
5. Распоряжение Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 09.09.1997 г. № 73-р «О перечне мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы».
6. Инструкция Министерства финансов Российской Федерации от 25.11.1998 г. № 55-Н «О порядке формирования, расходования, ведения учета и составления отчетности об использовании средств федерального фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы».
7. Инструкция Государственной налоговой службы Российской Федерации от 31.12.1996 г. № 44 «О порядке исчисления, уплаты в бюджет и целевом использовании отчислений на ВМСБ».

При анализе вышеперечисленных документов возникает ряд вопросов, с которыми постоянно сталкиваются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, – Ханты-Мансийского автономного округа, при формировании окружного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы и реализации территориальной программы геологоразведочных работ и на которые эти документы дают не до конца четкие ответы, в частности: насколько «основательны» документы, в соответствии с которыми в бюджет Ханты-Мансийского автономного округа переводятся отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. В соответствии со статьей 44 Закона Российской Федерации «О недрах» «Часть отчислений, в том числе все отчисления, производимые при добыче общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод, используемых для местных нужд, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации направляется в бюджеты субъектов Российской Федерации для целевого финансирования работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы в соответствии с территориальными программами геологического изучения недр». В Постановлении № 597 от 17 мая 1996 г., утверждающем «Порядок использования отчислений на ВМСБ и освобождения пользователей недр от указанных отчислений», установлено, что «Основанием для распределения отчислений, направляемых в федеральный бюджет и субъекты Российской Федерации (в том числе передаваемых добывающим организациям и предприятиям), являются соответственно федеральные и территориальные государственные программы геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы». В то же время, исходя из аксиомы, что отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы являются федеральным налогом, доходы от поступления которого отражаются в доходах субъекта Российской Федерации, процесс закрепления части отчислений, подлежащей зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, должен осуществляться в соответствии с законодательством о бюджетном процессе в Российской Федерации. В «Бюджетном Кодексе Российской Федерации», который начинает действовать с 1 января 2000 года , закреплено, что отчисления от федеральных регулирующих налогов поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определенным Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В тексте Федеральных законов о бюджете из года в год есть формальная фраза о том, что «отчисления на ВМСБ, оставляемые в распоряжении субъектов Российской Федерации для целевого финансирования работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы в соответствии с территориальными программами геологического изучения недр, а также доходы от отчислений, производимых от добычи и при добыче общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод, используемых для местных нужд, направляются на формирование доходов территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы». Данная фраза вряд ли может считаться основой, закрепляющей нормативы перевода налога на ВМСБ в бюджеты субъектов Российской Федерации. Таким образом, мы имеем абсолютно не конкретизированный, противоречивый алгоритм отчислений на ВМСБ в бюджеты субъектов Российской Федерации:

1. Органами власти субъекта Российской Федерации до 1 апреля года, предшествующего планируемому, готовятся предложения по территориальным программам геологоразведочных работ и объемам отчислений на ВМСБ, которые были бы достаточными для финансирования этих программ. Данные предложения согласовываются с профильными федеральными органами власти и направляются в Министерство природных ресурсов РФ.
2. Министерство природных ресурсов РФ согласовывает объемы средств, предложенные к зачислению в бюджеты субъектов РФ, с Министерством экономики и до 1 июня предшествующего года сообщает их Министерству финансов РФ.
3. Министерство природных ресурсов РФ информирует Министерство налогов и сборов РФ о распределении ставок отчислений на ВМСБ между бюджетами по каждому предприятию-плательщику (без срока).
4. Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ при подготовке проекта Закона о федеральном бюджете вставляют в него статью о формировании доходов территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы.
5. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации на основании доведенных до них размеров ставок отчислений на ВМСБ, переведенных в соответствующие бюджеты, законодательными актами утверждают свои территориальные программы геологоразведочных работ.

Рассматривая данную схему, хочется заострить внимание на следующих несоответствиях: если отчисления консолидируются в бюджете субъекта РФ, то почему согласования с Минэкономики РФ и Минфином РФ осуществляет Министерство природных ресурсов РФ, а не органы власти соответствующих субъектов России; почему до налоговой службы распределение ставок по конкретным плательщикам доводится тем же Министерством природных ресурсов, а не законодательными актами субъектов федерации, которые принимаются в соответствии с Законом о федеральном бюджете; каков регламент действий, если при согласовании программ геологоразведочных работ возникают разногласия; почему в Законе о бюджете есть только общая фраза о доходах территориальных фондов ВМСБ, а не приводятся конкретные нормативы этих доходов.

Требуется ответ и на вопрос:

Каким образом классифицировать поступление отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы в бюджеты субъектов Российской Федерации, то есть, какова роль субъектов Российской Федерации в осуществлении геологического изучения недр на своей территории? В настоящее время существует двоякое толкование обозначенных выше перекосов в нормативных актах, определяющих процедуру передачи отчислений на ВМСБ субъектам Российской Федерации:

• Налоги на воспроизводство минерально-сырьевой базы зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации в полном соответствии с принципами построения бюджетного процесса в Российской Федерации и самостоятельности бюджетов разных уровней. Это означает, что отчисления на ВМСБ, направляемые в бюджеты субъекта Российской Федерации, являются собственностью субъекта Российской Федерации, следовательно, и вся геологическая информация и все основные средства, созданные за счет этой части отчислений, являются собственностью субъекта Российской Федерации.
• Субъект Федерации выступает исключительно в роли оператора, который по заказу Министерства природных ресурсов консолидирует в своем бюджете часть отчислений на ВМСБ и расходует их на цели, определенные все тем же МПР РФ. То есть, отчисления на ВМСБ, поступившие в бюджет субъекта РФ, рассматриваются как федеральные субвенции, которые субъект должен потратить на утвержденные федерацией цели. В таком случае все, что было получено в результате проведения геологоразведочных работ, является федеральной собственностью.

В настоящее время федеральные органы по умолчанию придерживаются второй упомянутой точки зрения, хотя, по мнению автора, это более чем спорно. Серьезность ситуации рассматривается хотя бы на примере территориальных геологических фондов (или территориальных фондов геологической информации). В Законе РФ «О недрах» имеется норма, содержащая положение о том, что и федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут создавать территориальные фонды геологической информации (ТГФ), полученные за счет средств соответствующих бюджетов. В настоящее время ТГФ создаются при Комитетах природных ресурсов – территориальных органах управления государственным фондом недр, которые по существу распоряжаются хранящейся в фондах информацией, что явно указывает на желание федеральных органов закрепить все права на геологическую информацию за собой.

Существует и проблема, связанная с передачей наиболее значительной части отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы добывающим предприятиям для самостоятельного финансирования геологоразведочных работ. И здесь возникает все тот же вопрос о собственности на геологическую информацию и основные фонды, переданные компаниям. Очевидно, что все, что создано за счет государственных средств (за исключением переданного безвозмездно), является государственной собственностью.

Однако на деле все обстоит совсем иначе: информация, полученная предприятиями в результате геологоразведочных работ за счет отчислений на ВМСБ, хотя и передается в ТГФ, в реестре государственной собственности не отражается и вообще государство имеет крайне ограниченные права на нее, а основные фонды, созданные за счет этих же источников, – предприятия — недропользователи рассматривают как свою собственность.

Сомнительна для государства сама целесообразность передачи нефтяным компаниям отчислений на ВМСБ. По действующей схеме, отчисления, подлежащие передаче нефтяным компаниям, по мере накопления (в учете плательщика) отражаются в доходной части бюджета субъекта Российской Федерации и одновременно в расходной – в качестве целевого финансирования геологоразведочных работ. Нередко это не сопровождается никакими документами, в которых закреплялись бы условия, выдвигаемые государством к получателям этих средств. Единственным основанием для передачи недропользователям части отчислений на ВМСБ является утвержденная в установленном порядке программа.

Важным при финансировании воспроизводства минерально-сырьевой базы за счет отчислений на ВМСБ на территориях субъектов РФ является налогообложение при реализации территориальных программ геологоразведочных работ. Напомним, что территориальные программы ГРР формируются:

• На распределенном фонде недр – за счет отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, передаваемых добывающим компаниям, и собственных средств недропользователей;
• На нераспределенном фонде недр – за счет налога на ВМСБ, перечисляемого в бюджеты субъектов РФ , и иных средств.
• Что касается средств, передаваемых компаниям для реализации геологоразведочных работ на распределенном фонде недр, то в вопросах налогообложения в данном случае противоречий не так много – передача средств от государства недропользователю – субъекту предпринимательской деятельности, не подвергается налогообложению. То есть отчисления на ВМСБ, чье целевое назначение – воспроизводство минерально-сырьевой базы конкретного региона и России в целом, не распыляются путем налогов, которые зачисляются в бюджеты различных уровней и используются куда угодно, только не на геологоразведочные работы.

С точностью до наоборот происходит с налогами на ВМСБ, реально перечисляемыми в бюджеты субъектов РФ и используемыми на программу геологоразведочных работ на нераспределенном фонде недр. Поскольку программы геологоразведочных работ на нераспределенном фонде недр в основном реализуются с использованием договоров подряда со специализированными геологическими предприятиями, то и все бремя налогообложения целиком ложится на предприятия – подрядчики.

Действующие нормы законодательства о налогах и сборах при определенных условиях (отражение поступающих из бюджета средств в качестве целевого финансирования, оформление взаимоотношений между заказчиками и исполнителями программ геологоразведочных работ в форме, отличной от подрядной и ряд других) позволяют вывести обороты по выполнению программ геологоразведочных работ из-под обложения налогом на добавленную стоимость. Однако налоговые органы часто оказывают столь значительное противодействие при согласовании получения соответствующих освобождений, что и исполнители и заказчики геологоразведочных работ сходятся в едином мнении о необходимости однозначного закрепления в законодательстве нормы об исключении оборотов по исполнению геологоразведочных работ из налогооблагаемой базы по всем налогам, исчисляемым от реализации.

На основании вышеизложенного хотелось бы обозначить ряд направлений, которые являются наиболее важными на пути совершенствования механизма финансирования геологоразведочных работ в регионах Российской Федерации:

1. Внести изменения в Порядок утверждения территориальных программ геологоразведочных работ и размеров налогов на ВМСБ, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, в части передачи всех функций по согласованию с федеральными органами власти и введению на своей территории распределения отчислений на ВМСБ органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Установить единственным основанием для распределения ставок отчислений на ВМСБ между федеральным и региональными бюджетами Закон о федеральном бюджете на очередной год либо отдельный Закон «О распределении ставок отчислений на ВМСБ». Внести в Бюджетный Кодекс РФ дополнения, касающиеся подробного описания формирования целевых бюджетных фондов и их использования.
2. Необходимо однозначно закрепить на законодательном уровне, что налог на ВМСБ зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации в полном соответствии с принципами самостоятельности бюджетов различных уровней в качестве регулирующих налоговых доходов субъектов Российской Федерации.При этом отчисления, используемые для финансирования программы геологоразведочных работ на нераспределенном фонде недр, образуют целевой бюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы конкретного субъекта РФ. Отчисления, подлежащие передаче предприятиям – недропользователям для геологоразведочных работ на распределенном фонде недр, должны консолидироваться на специальных внебюджетных счетах целевого внебюджетного фонда конкретного субъекта Федерации, подчиненного органам власти этого субъекта по согласованию с территориальным органом управления государственным фондом недр.Наличие или отсутствие в бюджете суммы отчислений, передаваемой предприятиям, играет большую роль при расчете минимальной бюджетной обеспеченности и хотя реально эти отчисления в доходы бюджета не попадают, тем не менее участвуют во всех расчетах, определяющих обеспеченность.
3. Ввести в практику оформление в государственную собственность активов, полученных (созданных) в результате геологоразведочных работ на распределенном фонде недр. Также необходимо внести в реестр собственности субъектов Российской Федерации все основные фонды и информацию, созданные в процессе исполнения территориальных программ на нераспределенном фонде недр.
4. Усовершенствовать процесс передачи отчислений на ВМСБ недропользователям для осуществления геологоразведочных работ на распределенном фонде недр. Установить, что недропользователи должны переводить эту часть отчислений на специальные счета органов исполнительной власти субъектов РФ, которые в соответствии с соглашениями о целевом бюджетном финансировании с данными недропользователями, на основании представленных актов выполненных работ, будут их оплачивать только в пределах поступивших средств.
5. Внести дополнения в законодательные акты о налогах и сборах об исключении работ по выполнению государственных программ геологоразведочных работ из оборота, облагаемого налогами, исчисляемыми от суммы реализации.